新一輪機(jī)構(gòu)改革仍在進(jìn)行，相關(guān)討論也一直在持續(xù)。

　　近期，在廣東省茂名市茂南區(qū)，由原農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水務(wù)、水產(chǎn)、水果等6個(gè)局組成的茂南區(qū)農(nóng)林畜牧和水務(wù)局設(shè)19名副局長一事，經(jīng)媒體報(bào)道后迅速成為此輪機(jī)構(gòu)改革背景下新的網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)，一些網(wǎng)友發(fā)問，這究竟是大部制改革，還是大部制留官?地方食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革大幕已啟，此番改革是否能夠破解以往不少地方機(jī)構(gòu)改革停滯不前和越改越亂的亂象?

　　針對這些問題，新華網(wǎng)記者邀請了中國行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長高小平、北京大學(xué)政府管理研究中心執(zhí)行主任閻雨、西南交大公共管理學(xué)院院長陳光進(jìn)行了一番對話。

　　大部制改革or大部制留官?

　　針對媒體報(bào)道廣東茂南區(qū)農(nóng)林畜牧和水務(wù)局設(shè)19名副局長，該局回應(yīng)說，這是大部制改革的需要，原來的領(lǐng)導(dǎo)不能減掉，設(shè)置19名副局長是一個(gè)過渡，將來采取只出不進(jìn)的辦法逐步消化。

　　網(wǎng)友評：難道要把“大部制改革”變成“大部制留官”嗎?

　　高小平：“官多”幾乎是每次機(jī)構(gòu)改革都會(huì)遇到的頑癥。在機(jī)構(gòu)合并過程中，現(xiàn)在的做法一般是，將涉及到的兩個(gè)或多個(gè)部門，先把機(jī)構(gòu)合起來，人先并到一塊，除非撤不可的、完全重復(fù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如辦公廳(室)、研究室、總務(wù)部門外，其他機(jī)構(gòu)先做“物理”整合，領(lǐng)導(dǎo)干部也不減少，先任命工作起來，過一段時(shí)間再逐步減到位。

　　如果說前面講的副職過多問題屬于普遍問題，機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)的問題則具有一定的特殊性。因?yàn)�，機(jī)構(gòu)合起來后，下面各機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作需要有上面的班子成員分管，即使需要重新分工，也要有個(gè)過渡期、磨合期，原來分管的領(lǐng)導(dǎo)對情況了解、業(yè)務(wù)懂行、政策熟悉，讓他分管可以體現(xiàn)工作和政策的連續(xù)性，也可防止因?yàn)闄C(jī)構(gòu)變化而產(chǎn)生管理真空、發(fā)生職責(zé)履行不到位的現(xiàn)象。這一點(diǎn)，應(yīng)該說是具有合理性的。但這一過程不能太長。

　　我們要把副職過多這一普遍存在的問題與機(jī)構(gòu)合并中出現(xiàn)的特殊問題，分開來說道，合起來思考。既要看到機(jī)構(gòu)改革需要一定的過渡期，又要看到這里實(shí)質(zhì)性的問題是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的殘余和官員利益固化的傾向。對實(shí)施機(jī)構(gòu)改革的政府部門依照人代會(huì)通過的改革方案合并后，領(lǐng)導(dǎo)干部暫時(shí)悉數(shù)保留這一做法表示理解，又希望政府執(zhí)行法律還是少講條件、多講奉獻(xiàn)為好，能做到一步到位式的改革，最好還是盡量直接按照法律法規(guī)設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)崗位。

　　陳光：目前在機(jī)構(gòu)改革中存在兩個(gè)誤區(qū)，一是把政府機(jī)構(gòu)改革簡單地等同于大部門制改革，二是把大部門制改革簡單地等同于部門合并。這樣就會(huì)出現(xiàn)“越改越肥”、“越改越大”的問題。改革機(jī)構(gòu)改革的核心目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能。如果機(jī)構(gòu)改革只是簡單在形式上進(jìn)行合并，還要考慮“人的因素”，就有可能造成“越改越倒退”。

　　減牌子不減人，人員分流難題怎解?

　　在機(jī)構(gòu)改革中，人員編制和干部管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、復(fù)雜工程。由于人員問題涉及許多編制、歷史等遺留問題，改革推進(jìn)中往往出現(xiàn)一些被認(rèn)為是“柔性執(zhí)法”的問題，即只是在結(jié)構(gòu)上做了簡單的撤并，減牌子不減人。

　　網(wǎng)友憂：一些干部好不容易坐上了領(lǐng)導(dǎo)崗位，又不到退休年齡，誰都不愿意因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革而撤銷職務(wù)，于是只能撤了機(jī)構(gòu)，把位置保住，以至于一個(gè)部門之下養(yǎng)著大批的閑散人員。

　　高小平：之所以出現(xiàn)“減牌子不減人”這些現(xiàn)象，在于改革的系統(tǒng)謀劃不夠和法治剛性不足這兩點(diǎn)上。有的發(fā)達(dá)國家定了機(jī)構(gòu)編制法，能堅(jiān)持50 年、60 年，機(jī)構(gòu)和人員總體穩(wěn)定，只減不增，靠的就是事先的精

　　心謀劃和事后的嚴(yán)格執(zhí)法。

　　閻雨：人員分流問題一直是我國機(jī)構(gòu)改革中的“攔路虎”。在官文化的 “熏陶”下，部分領(lǐng)導(dǎo)干部以官者自居，極力維護(hù)自己的權(quán)力地位;另一方面，一些單位在分流工作中以不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，只簡單分流了一般工作人員。領(lǐng)導(dǎo)干部的職位調(diào)整會(huì)不可避免地充滿著復(fù)雜的利益博弈和激烈的權(quán)力角逐，部門利益、個(gè)人權(quán)力乃至特殊利益集團(tuán)的利益，很容易成為大部門體制改革的阻力。可以說，目前政府管理中出現(xiàn)的部門職能沖突、內(nèi)耗嚴(yán)重、協(xié)調(diào)困難等問題，除機(jī)構(gòu)設(shè)置本身存在不合理的地方外，說到底其背后則是現(xiàn)實(shí)的部門利益在作祟，即受所謂 “權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化” 的掣肘，這不免增加了人員分流工作的難度。

　　要想真正實(shí)現(xiàn)改革中人員的平穩(wěn)流動(dòng)， 必須解決部門利益化的慣性。首先，需要有一個(gè)比較完善、健全的實(shí)施程序和規(guī)則。

　　當(dāng)然，機(jī)構(gòu)改革的目的也不是說簡單地精簡人員，而是要求人員配置必須實(shí)事求是，該增加的要增加，不需要的則要撤銷。

　　大部制改革后，分流人員并不是無處可去，關(guān)鍵是看能不能勝任要求更高的新崗位;而要適應(yīng)新崗位的需求，就必須進(jìn)行技能考核，把職能整合與人員分流作為核心工作相互統(tǒng)一起來。在不突破編制的前提下， 通過考核競爭上崗或調(diào)整充實(shí)到其他部門，還可以借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)分流下來的人員到企業(yè)工作，在一定時(shí)期內(nèi)保留原有職級(jí)不變，同時(shí)給予接收分流人員的企業(yè)一定的資金貸款優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)接收機(jī)關(guān)分流人員的積極性。

　　陳光：機(jī)構(gòu)是由人組成的，只有機(jī)構(gòu)的變化而不涉及人的變動(dòng)，一定不是徹底的改革，也至多是個(gè)改革的“過渡狀態(tài)”。產(chǎn)生這些問題是實(shí)質(zhì)是利益。如果仍然是系統(tǒng)內(nèi)部、自上而下的“改革”，不可能出現(xiàn)超越利益的改革力量。

　　能否解決“外合內(nèi)未合”問題?

　　在上一輪大部制改革中，有人認(rèn)為也存在一些問題，比如工信部組建后，實(shí)際上很多項(xiàng)目的審批職責(zé)并沒有轉(zhuǎn)至工信部，從事相關(guān)研究的人員也并沒有轉(zhuǎn)入工信部。

　　網(wǎng)友問：“外合內(nèi)未合”這種局面何時(shí)能破解?

　　高小平：嚴(yán)格說，上一輪大部制改革具有探索和試點(diǎn)性質(zhì)。主要是希望通過四個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)的整合，看看減少政府組成部門、建大部門制這一發(fā)達(dá)國家的做法，在尚處于市場經(jīng)濟(jì)還不完善、社會(huì)組織發(fā)育不足的情況下，是不是適用。經(jīng)過幾年的探索，總的來說還是有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

　　從我國開展大部制改革歷程的階段性特點(diǎn)看，上輪改革中某些細(xì)節(jié)沒有到位的原因，很重要的一點(diǎn)在于探索本身所帶有的局限性。另一方面，按照此前提出的大部制改革任務(wù)，主要是解決部門之間的職責(zé)分工問題，而這次提出的機(jī)構(gòu)改革，則要在解決部門間職責(zé)上存在問題的同時(shí)，還要“理順部門內(nèi)部職責(zé)體系”，這就要求在理清部門內(nèi)部職責(zé)的時(shí)候，“由內(nèi)而外”，進(jìn)一步把部門間的問題解決到位。

　　我認(rèn)為，上一輪未解決的問題，如前面提到的比較突出的副職過多、過渡期太長的問題。還有，已經(jīng)合并的機(jī)構(gòu)“貌合神未合”、“外合內(nèi)未合”等問題，有望通過這輪改革得以解決。改革的路徑和工具有三個(gè)，一個(gè)是抓職能，就是通過向市場、向社會(huì)放權(quán)來實(shí)現(xiàn)部門職能的整合;二個(gè)是抓法治，就是運(yùn)用法治的力量，強(qiáng)制要求政府部門按照規(guī)定辦事，該創(chuàng)新的機(jī)制要?jiǎng)?chuàng)新，該再造的流程要再造;三個(gè)是依靠信息化手段，運(yùn)用電子政務(wù)的發(fā)展來推進(jìn)改革，推動(dòng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的磨合。

　　閻雨：上一輪大部制改革以“外延式”為特征，著眼于從數(shù)量上增減職能、整合機(jī)構(gòu)、嚴(yán)控編制。在機(jī)構(gòu)和人員編制上，側(cè)重名義上的變更，在行政運(yùn)行機(jī)制與政府管理方式上，側(cè)重習(xí)慣性的運(yùn)行模式和行政性的路徑依賴。

　　目前針對專業(yè)管理部門職能與綜合管理部門職能的配置仍不科學(xué)，綜合管理部門權(quán)力過于集中，產(chǎn)業(yè)或行業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、專業(yè)管理部門的資金支配、項(xiàng)目立項(xiàng)等事項(xiàng)都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，沒有達(dá)到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的目的。綜合管理部門的基本定位是服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督，主要研究制定重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題，對各個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　為此，要切實(shí)減少微觀管理和具體審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。其次，按照大部制改革的要求，可以適當(dāng)拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點(diǎn)是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關(guān)法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。政府規(guī)模要在與行政環(huán)境的良性互動(dòng)中不斷處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的進(jìn)程中，不斷地趨向動(dòng)態(tài)的均衡。

　　新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革不應(yīng)僅是在機(jī)構(gòu)的外在表現(xiàn)形式上做出改變，更應(yīng)在具體的管理模式上做出相應(yīng)的變化，改革應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)軌至以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的內(nèi)涵式改革上來。依據(jù)治理理論，不僅梳理內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，關(guān)鍵在于切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，真正實(shí)現(xiàn)政府與市場、政府與社會(huì)的權(quán)限界定。