呼吁立法重時(shí)效更重實(shí)效

　　● 監(jiān)管部門越改越多，交叉管理協(xié)而不調(diào);

　　● 兩部大法同時(shí)監(jiān)管食品安全，標(biāo)準(zhǔn)混亂;

　　● 數(shù)量占八成的食品小微企業(yè)仍在立法監(jiān)管之外

　　一部《食品安全法》，源頭交給了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》，大頭80%的小微企業(yè)扔給了地方，再加上九龍治水這樣一個(gè)交叉重復(fù)的管理體制，這三大缺陷是當(dāng)下中國(guó)食品安全沒(méi)有得到有效治理的法制根源和制度根源。

　　—— 北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院 高級(jí)研究員劉兆彬

　　2013年5月，《食品安全法》修訂工作列入了國(guó)務(wù)院一類立法計(jì)劃;2013年9月，修訂稿由國(guó)家食藥監(jiān)總局提交國(guó)務(wù)院;2014年6月和12月，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了兩次審議，并在全國(guó)人大官網(wǎng)公布，向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　2015年2月9日，在北京香山飯店，中國(guó)技術(shù)監(jiān)督情報(bào)協(xié)會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)食品安全研究中心、北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法協(xié)會(huì)聯(lián)合舉辦《食品安全法》研討會(huì)，邀請(qǐng)各界專家對(duì)提交全國(guó)人大常委會(huì)的《食品安全法》第二次審議稿展開(kāi)討論，為修法建言獻(xiàn)策。

　　從“九龍”到“十三龍”，理順管理體制是關(guān)鍵

　　“社會(huì)一直詬病‘九龍治水’問(wèn)題。研讀二審稿，發(fā)現(xiàn)新增了糧食局、商務(wù)部等部門，《食品安全法》涉及的部門多達(dá)13家。會(huì)不會(huì)從原來(lái)的‘九龍治水’變成‘十三龍治水’，讓百姓覺(jué)得部門越改越多，問(wèn)題卻沒(méi)解決?”北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院高級(jí)研究員劉兆彬建議進(jìn)一步明確職能關(guān)系的定位。

　　劉兆彬以現(xiàn)行法律所設(shè)置的食品安全檢驗(yàn)制度為例，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、抽樣檢驗(yàn)三套檢驗(yàn)制度分屬不同部門，同一企業(yè)的同一種食品可能要面對(duì)三家行政部門，做三次抽樣檢驗(yàn)，甚至有可能出現(xiàn)由同一家實(shí)驗(yàn)室、同一臺(tái)機(jī)器出三回報(bào)告的情形。

　　“法律規(guī)定所有抽查的費(fèi)用由財(cái)政支付，這樣納稅人要掏三筆錢，重復(fù)和交叉造成大量的浪費(fèi)，加大了企業(yè)和財(cái)政的負(fù)擔(dān)，最可怕的是這三種抽查檢驗(yàn)的結(jié)果不公開(kāi)透明、不能共享，造成了巨大的監(jiān)管漏洞�！眲⒄妆蚪ㄗh應(yīng)進(jìn)一步擠壓、壓縮部門交叉的空間，切實(shí)從體制上進(jìn)一步減少交叉、重復(fù)，讓體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　“立法的背后是建立制度，修條文的背后是修改制度。本次修法立意高，力度大，但最擔(dān)心的是制度建設(shè)跟不上。能否在食品安全問(wèn)題上構(gòu)建相對(duì)集中理順的管理體制，由一個(gè)部門牽頭，在此基礎(chǔ)上形成總協(xié)調(diào)，而不是平起平坐，協(xié)而不調(diào)，缺少?zèng)Q策權(quán)，體制不集中，不到位?能否建立相對(duì)清晰、權(quán)力集中、方便運(yùn)行的體系，形成統(tǒng)一的體系。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的程序，統(tǒng)一的懲處?” 清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光認(rèn)為修法的首要目標(biāo)是完善制度。

　　“從制度上確立機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制，這部法律沒(méi)有講。”王晨光認(rèn)為，如果法律上不給根據(jù)，各部門就很難建立相互之間的銜接、信息溝通機(jī)制，就很難把各種民事、行政、刑事責(zé)任打通，社會(huì)共治就是一句空話。

　　“我們過(guò)去叫搞一部法是‘司司點(diǎn)火、處處冒煙’，一個(gè)司設(shè)一章，一個(gè)處寫一條。整個(gè)立法的思路是圍繞著食品，還是圍繞著政府職能定?如果盯著部門，而不盯著食品，我們就忘了食品安全法到底是干什么的�！眳⑴c過(guò)多部法律制定的中國(guó)醫(yī)藥(16.48, -0.06, -0.36%)創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)宋瑞霖直擊要害，“不是說(shuō)把哪一個(gè)部門職能弄高了就可以，而是從法律關(guān)系上界定清楚。巴西主管食品安全部門是農(nóng)業(yè)部，只要能夠把制度和機(jī)制定好，哪怕讓財(cái)政部管食品安全都可以。”

　　《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》可否合并?

　　“旗幟鮮明地提出應(yīng)當(dāng)廢止現(xiàn)有的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，把它與《食品安全法》合并成一個(gè)法!”劉兆彬激動(dòng)地呼吁。

　　由于當(dāng)年蘇丹紅事件等大多發(fā)生在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，國(guó)家先頒布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，而《食品安全法》頒布之后，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》既沒(méi)有改，也沒(méi)有合并。

　　“一個(gè)國(guó)家用兩部法來(lái)管一個(gè)食品，是立法資源的浪費(fèi)，更大的問(wèn)題在于在內(nèi)容上不能很好地銜接�！眲⒄妆蚍治觯�?yàn)獒槍?duì)的是農(nóng)產(chǎn)品，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在產(chǎn)品質(zhì)量方面主要是對(duì)產(chǎn)地、環(huán)境、化肥農(nóng)藥、產(chǎn)品包裝等外部環(huán)境的要求，而恰恰對(duì)食品本身的營(yíng)養(yǎng)性、安全性、物理化學(xué)指標(biāo)的監(jiān)管，基本上一字未提。

　　“從國(guó)際社會(huì)看，美國(guó)、日本、歐盟的《食品安全法》，基本做到了從田頭到餐桌的全鏈條管理，而我們的鏈條是斷裂的，《食品安全法》只是從食品加工開(kāi)始，到流通和餐飲�！眲⒄妆蚪ㄗh，能不能趁著這次修改《食品安全法》的時(shí)機(jī)把兩法合一?在制度設(shè)計(jì)上更聚焦、更集中在食品上?

　　“一個(gè)國(guó)家用兩部法來(lái)管一個(gè)食品，概念、標(biāo)準(zhǔn)也是混亂的。”劉兆彬認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品包括農(nóng)林牧副漁，是指大農(nóng)業(yè)，但在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》里實(shí)際上說(shuō)的是小農(nóng)業(yè)——食用農(nóng)產(chǎn)品。這個(gè)概念又跟《食品安全法》的產(chǎn)品交叉的。如果食品包含了食用農(nóng)產(chǎn)品，那就沒(méi)有必要再搞食用農(nóng)產(chǎn)品。

　　“中國(guó)奶業(yè)整體失信于百姓，問(wèn)題出在原奶，出在沒(méi)有對(duì)源頭規(guī)范化管理�！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》未必廢止，但起碼與食品相關(guān)的部分必須寫進(jìn)《食品安全法》，二者內(nèi)在、有機(jī)、完整地對(duì)接在一起。如果不改變現(xiàn)狀，只把兩個(gè)法拼接起來(lái)，不單是有空當(dāng)?shù)膯?wèn)題，而是可怕的空白。” 宋瑞霖坦言。

　　占比80%的小企業(yè)仍處于法律真空

　　“我國(guó)《食品安全法》有個(gè)最大的缺陷，就是直到今天也不太管占食品企業(yè)總數(shù)80%的小企業(yè)。”劉兆彬稱這是當(dāng)年立法最大的痛，也是當(dāng)今最大的隱憂。

　　“為什么叫不太管?”劉兆彬解釋，按照《食品安全法》第35條規(guī)定，我們把食品加工的小微企業(yè)具體管理辦法交由省級(jí)人大常委會(huì)來(lái)制定。

　　食品工業(yè)占GDP總量的17.6%左右，是典型的支柱產(chǎn)業(yè)，但這個(gè)行業(yè)小微企業(yè)多，有35萬(wàn)家左右，占食品企業(yè)總數(shù)的80%，產(chǎn)值約占食品工業(yè)的20%。一部食品大法把80%的企業(yè)交給省級(jí)人大和政府來(lái)管后果是什么?

　　“我們做了認(rèn)真的調(diào)查，《食品安全法》實(shí)施以來(lái)全國(guó)30余省份由省級(jí)人大立法的不超過(guò)8家，加上搞規(guī)章的省份不超過(guò)15個(gè)。也就是說(shuō)，到今天為止，我國(guó)占80%的小企業(yè)的食品生產(chǎn)處在法律真空狀態(tài)。把小企業(yè)扔給省級(jí)人大去立法，五六年過(guò)去了也無(wú)人問(wèn)責(zé)，說(shuō)得尖銳一點(diǎn)，這是一個(gè)國(guó)家良心、立法者良知的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)正視�！� 劉兆彬?qū)Υ吮磉_(dá)了深深的憂慮。

　　“美國(guó)的法律對(duì)50萬(wàn)元以下的小食品企業(yè)、小農(nóng)場(chǎng)主實(shí)施豁免，即不搞GMP和HACCP認(rèn)證，準(zhǔn)入門檻是放松的，在硬件和管理體系方面沒(méi)有那么高的要求，但規(guī)定了食品安全的最低標(biāo)準(zhǔn)�！� 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)品質(zhì)量與安全法制研究中心主任李俊認(rèn)為，國(guó)外分類管理的經(jīng)驗(yàn)值得我們參照。

　　“把小微企業(yè)納入《食品安全法》調(diào)整范圍，寫細(xì)，寫實(shí)，我們有能力解決這個(gè)問(wèn)題�！� 宋瑞霖認(rèn)為。

　　《食品安全法》不宜急于出臺(tái)

　　在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上，也有專家對(duì)此次修訂稿持不同意見(jiàn)。

　　中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)河山說(shuō)：“第138條的第二款規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，或經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或損失三倍的賠償金;增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元�！髦沁@次修訂加上的，我認(rèn)為，這是對(duì)知假、售假、造假食品經(jīng)營(yíng)者的保護(hù)的條款!”

　　“賣假食品，必須‘明知’才承擔(dān)懲罰性賠償?shù)呢?zé)任，‘明知’舉證難，賣假食品承認(rèn)自己是‘明知’嗎?這都是常識(shí)性問(wèn)題。這就從客觀上為造假者和售假者開(kāi)脫，也與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法相沖突。” 河山說(shuō)。

　　第113條第二款規(guī)定，“明知從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或其他條件的，由縣以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款，使消費(fèi)者合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任�！焙由秸J(rèn)為，這個(gè)“明知”同樣舉證難，同樣和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的規(guī)定相悖。

　　此外，還有第 114條第二款 ，也增加了“明知”二字。

　　“我看過(guò)一個(gè)數(shù)據(jù)，2004年—2013年媒體曝光的3426個(gè)食品安全事件92%是人為的，《食品安全法》都到二審了，如果類似這樣的條款被通過(guò)，后患無(wú)窮!”河山希望國(guó)家慎之又慎。

　　“修改《食品安全法》，核心要從整體來(lái)思考我們的食品安全治理體系是不是有重大的缺失，其基本理念和制度構(gòu)架、制度是不是有大的問(wèn)題�！� 李俊呼吁國(guó)家做好頂層設(shè)計(jì)，“謀定而動(dòng)”。

　　“一部《食品安全法》，源頭交給了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》，大頭80%的小微企業(yè)扔給了地方，再加上九龍治水這樣一個(gè)交叉重復(fù)的體制，這三大缺陷是當(dāng)下中國(guó)食品安全沒(méi)有得到有效治理的法制根源和制度根源，這是硬傷。這三大問(wèn)題不解決，我們的頂層設(shè)計(jì)是有缺陷的�！� 劉兆彬建議《食品安全法》不宜急于出臺(tái)。

　　“美國(guó)FDA(美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局)制定一個(gè)食品安全規(guī)章要開(kāi)500次會(huì)，非常的細(xì)，很多做法值得我們學(xué)習(xí)。我國(guó)食品安全問(wèn)題太復(fù)雜，要理清楚是很費(fèi)工夫的事。如果為了早出臺(tái)而定指標(biāo)、趕時(shí)間，既不符合實(shí)際，也不會(huì)完善。” 宋瑞霖建議設(shè)一個(gè)冷靜期，很好地沉淀。