5月23日下午，國家主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議，審議通過了《跨地區(qū)環(huán)保機構試點方案》(下稱《試點方案》)。

　　會議指出，在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機構試點，要圍繞改善大氣環(huán)境質量、解決突出大氣環(huán)境問題，理順整合大氣環(huán)境管理職責，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構，深化京津冀及周邊地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，推動形成區(qū)域環(huán)境治理新格局。

　　國家城市環(huán)境污染控制技術研究中心研究員彭應登向《華夏時報》表示，去年下半年，環(huán)保部曾經就《試點方案》征求過北京市、天津市與河北省的意見，其職能涉及到大氣污染治理、水污染治理等。如今深改組審議通過這一方案，意味著“京津冀環(huán)保局”試點進程將會加快，今年下半年有望設立。

　　污染企業(yè)扎堆兩省交界區(qū)域

　　2016年3月18日，《大河報》以《鄰省的廠污染了河南的村》為題，報道了安徽兩家企業(yè)違法生產殃及河南多個村莊的事情。據了解，河南省夏邑縣韓道口鎮(zhèn)范集、段莊、曹市園等多個村莊，與安徽省碭山縣薛樓板材工業(yè)園區(qū)僅隔一道土溝。隨著薛樓板材工業(yè)園區(qū)內一些蓄電池廠、熒光粉廠、農藥廠的上馬，河南方面的幾個村莊飽受工廠廢氣、廢水污染的困擾，多年得不到解決。

　　事實上，此類跨省環(huán)境污染糾紛的案例不在少數，一些違法企業(yè)甚至刻意通過異地排污來逃避環(huán)保執(zhí)法，很多污染企業(yè)扎堆出現(xiàn)在兩省交界的區(qū)域。

　　2016年11月4日，在回答全國人大常委會委員專題詢問時，環(huán)保部長陳吉寧表示，水和大氣具有很強的流動性，環(huán)境污染和生態(tài)破壞常常以區(qū)域性、流域性的形式表現(xiàn)出來，但是這種污染的空間分布又和行政區(qū)劃不一致，所以建立跨行政區(qū)的區(qū)域、流域的環(huán)保機構至關重要。

　　“近幾年，環(huán)保部門在推動區(qū)域和流域管理方面也取得一些成效，如逐步明確了建立重點區(qū)域、流域環(huán)境管理的法律法規(guī)和管理要求，推動實行體現(xiàn)區(qū)域、流域特點的環(huán)境管理模式，構建完善區(qū)域、流域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制等，特別是目前運行得比較好的是區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，對珠三角地區(qū)全區(qū)域PM2.5達標發(fā)揮了非常重要的作用。”陳吉寧說，“不過，一些地方政府因為各自的發(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環(huán)保目標、政策標準、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一�，F(xiàn)有的協(xié)調機制也比較松散，缺乏強有力的支撐，權威性不足�！�

　　環(huán)保部環(huán)境與經濟政策研究中心主任夏光也曾撰文指出，探索進行跨地區(qū)環(huán)保機構試點的主要原因，是國家提出的許多重大環(huán)保理念如生態(tài)文明、綠色發(fā)展等，在地方上缺少強有力的體制來貫徹執(zhí)行。

　　“中央的環(huán)保要求很高、下發(fā)的文件很多、環(huán)保法的規(guī)定也很嚴，但在具體執(zhí)行落實中總有差距，很大的原因就是缺少一個中間環(huán)節(jié)，我們把它稱為‘傳動機構’，就像汽車馬達的動力需要通過‘掛擋’才能驅使車輪行動一樣�！毕墓庹f，“跨地區(qū)環(huán)保機構就是這種傳動機構，把中央關于環(huán)境保護的國家意志落實到地方實踐中去。目前來看，區(qū)域環(huán)保機構是環(huán)保體制中的一個短板�！�

　　此外，地方落實環(huán)保責任，最重要的途徑是改變當地的經濟社會發(fā)展方式、產業(yè)結構、產業(yè)布局等，而不是簡單的配置一些污染治理設施，而中央環(huán)保機構遠離地方的具體管理事務，很難控制地方的經濟發(fā)展方式、產業(yè)布局等。中央環(huán)保機構只有數百人，面對三十多個省市自治區(qū)，實際上也沒有足夠的能力對地方進行環(huán)�？刂啤�

　　目前，國家已經建立了分級的環(huán)境影響評價制度，越是重大的經濟建設項目，環(huán)評審批的級別越高，同時還在全國設立了六個環(huán)保督查中心。但是這些體制安排仍然比較乏力，環(huán)保督查中心只是中央環(huán)保機構監(jiān)督執(zhí)法職能上的派出機構，地位比較弱，沒有管理職能，所以它們還不能算是真正的區(qū)域環(huán)保機構。

　　“在環(huán)境保護上是存在著中央和地方的博弈的，現(xiàn)有的環(huán)保體制，看上去中央很強勢，實際上是地方自治性很強，環(huán)保要求在地方落實不足，使區(qū)域性環(huán)境問題越來越突出。為此，中央政府必須有一定的體制來推動地方的轉變。”夏光說。

　　中央與省級之間新增環(huán)保機構

　　夏光表示，跨地區(qū)環(huán)保機構，是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機構與各省級環(huán)保機構之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環(huán)保機構，這種機構設置是對現(xiàn)有環(huán)境保護管理體制的較大改變。

　　近年來，中央多次提出要開展區(qū)域流域環(huán)保機構改革試點。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”、“開展按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點”。2016年《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》又提出，要“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式�！�

　　2016年11月4日，在回答全國人大常委會委員專題詢問時，環(huán)保部長陳吉寧曾經透露，環(huán)保部要開展建立跨地區(qū)環(huán)保機構、按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構的試點，環(huán)保部正在牽頭做這兩個試點的方案�！澳壳拔覀円呀浻辛艘粋�初步的方案，正在積極與各部門協(xié)調，希望按程序報批之后進行試點的實施�！�

　　在夏光看來，建立跨地區(qū)環(huán)保機構的目的有兩點：一是強化中央的環(huán)保事權和調控能力，通過建立跨地區(qū)環(huán)保機構把中央的國家意志更好地實施下去;二是監(jiān)督并幫助地方政府履行環(huán)境保護法律責任，增強其執(zhí)行能力。

　　他表示，區(qū)域環(huán)保機構發(fā)揮作用的途徑有兩個，一是通過管制、執(zhí)法、強制的辦法，督促地方政府和企業(yè)履行環(huán)保責任;二是通過引導和幫助的辦法，即通過國家安排的環(huán)保項目把地方環(huán)保的事情辦起來。

　　“從這個意義上說，區(qū)域環(huán)保機構應該是一個強勢的、實體性的執(zhí)行機構，不是一般性的協(xié)調機制，要有法定授權，可以審批、環(huán)評、審查、檢查以及實施環(huán)保項目�！毕墓庹f。

　　從國際經驗上看，類似這樣的強勢區(qū)域環(huán)保機構在國際上也比較通行。美國聯(lián)邦環(huán)保局下設了十個區(qū)域辦公室，分片管理全國各個地方，擁有一些行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和實施項目的職能。另外，法國、韓國、日本等也有類似機構。

　　“推進區(qū)域環(huán)保機構的改革，單從行政成本的角度來看是要增加國家行政支出的。但由于區(qū)域環(huán)保機構加強了基層的環(huán)境保護工作，由此帶來經濟發(fā)展方式轉向綠色化，減少污染排放和各種環(huán)境損害，這也會節(jié)約下來大量經濟成本，這個節(jié)約量可以抵消一部分建立區(qū)域環(huán)保機構所增加的行政成本，甚至還要超過。”夏光說，“與此同時，區(qū)域環(huán)保機構將促進發(fā)展綠色產業(yè)，帶來新的經濟收益，這也會沖抵行政成本。更何況加強環(huán)保會給老百姓帶來藍天碧水這種效益，其價值是難以計量的�！�